A meta do governo de São Paulo de prestar serviços cada vez melhores à sociedade, aumentando a eficiência sem elevar custos, está impulsionando as secretarias de Estado a optar pela reestruturação – mudanças organizacionais que podem reduzir os níveis hierárquicos e a distância entre servidores. “Uma reestruturação bem-sucedida dá agilidade ao órgão e melhora o fluxo da comunicação”, explica a consultora Cecília de Almeida Gomes, que ressalta a importância de os funcionários se sentirem “localizados”. “É preciso que todos saibam qual é a sua função, a quem recorrer em caso de necessidade e as conseqüências do seu trabalho no desempenho do órgão”.

Com apoio da Casa Civil, pelo menos uma dezena de secretarias já promoveu ou está administrando mudanças graduais na sua estrutura para poder responder mais rápida e efetivamente às demandas da sociedade. E as reformas não são pequenas: departamentos são agrupados para dar lugar a unidades dotadas de maior autonomia; cargos de chefia com poder muito limitado de decisão são eliminados para equiparar equipes técnicas e administrativas; serviços duplicados – antes espalhados por todos os departamentos de uma secretaria – são unificados; e funções são redefinidas para dar mais agilidade aos processos.

“Um dos pontos importantes da mudança é identificar serviços que se replicam dentro de um mesmo órgão para evitar que várias pessoas executem a mesma função. Por exemplo, compras ou prestação de serviços de informática”, explica Arnaldo Gobetti Junior, da Subsecretaria de Gestão e Recursos Humanos, da Casa Civil, que assessora as secretarias que buscam a modernização.

Além de maior eficiência, algumas mudanças organizacionais geram economia de milhares de reais, que voltam para os cofres do Estado ou são reinvestidos nas próprias secretarias. Apenas a eliminação de alguns níveis de chefia nas Penitenciárias e Centros de Detenção Provisória da Administração Penitenciária, por exemplo, irá propiciar uma economia de R$ 4,9 milhões por ano. “No longo prazo, o impacto disso será enorme”, afirma Fabiane Furukawa, responsável pela assessoria técnica da pasta.

Prestação de serviço requer maior agilidade

O desafio das secretarias paulistas que trabalham diretamente com a prestação de serviços, ao optarem por fazer mudanças na estrutura, é trocar um modelo de trabalho consolidado ao longo de décadas. “Estão em curso mudanças que visam a substituir um modelo burocrático de valorização do controle, que gera uma extrema fragmentação do trabalho, por outra forma de trabalho em que os servidores conheçam bem sua função e a da sua equipe e saibam como isso influencia no desempenho final do órgão”, acrescenta Cecília de Almeida Gomes.

Gobetti, no entanto, ressalta que não há uma receita única de reestruturação. A mudança precisa estar em sintonia com os objetivos da secretaria em questão e ter lastro na missão e nos programas que constam no Plano Plurianual, o PPA do Estado. O Plano é o instrumento pelo qual o governo orienta o planejamento e a gestão da administração pública por um período de quatro anos. Ou seja: as opções estratégicas da mudança precisam estar em sintonia com a missão e os objetivos da pasta.

Cecília ressalta que, ao optar por um modelo de reestruturação, as secretarias tomam decisões estratégicas que extrapolam a seara puramente administrativa. Bom exemplo é o caso de mudanças ocorridas em secretarias da Fazenda. “É possível optar pelo fortalecimento da fiscalização presencial, colocando mais fiscais nas ruas, ou pelo fortalecimento da administração tributária, que prioriza a inteligência fiscal em detrimento da presença in loco”, exemplifica a consultora.

Há, no entanto, uma espécie de consenso sobre as reestruturações feitas em secretarias que têm interface com a sociedade: a nova estrutura desses órgãos deve ser pensada visando a aprimorar o que, em última instância, é a prestação de serviços de qualidade. Para isso, é importante reduzir níveis hierárquicos, agilizar o fluxo de informações e, conseqüentemente, a tomada de decisões.

A busca pela agilidade: o fim do “ao, ao, ao”

Servidores públicos e consultores que participaram de processos de reestruturação têm até piada para contar. Questionados sobre como é passar por mudanças tão profundas após anos trabalhando no serviço público, respondem que se trata de “eliminar o ao, ao, ao”. Explica-se: no cotidiano das secretarias, se, por exemplo, o chefe de um setor receber um memorando – por vezes contendo problema que demanda resolução imediata ou informação relevante –, ele o passará adiante “ao” chefe imediato – e o documento acabará circulando pelo órgão sempre endereçado “ao” próximo chefe. Ou seja: em tese, o mesmo papel pode circular durante semanas por vários departamentos sem que ninguém decida como resolver o problema. “Encaminham-se muitos documentos, mas resolve-se pouco”, resume Luiz Carlos Catirse, coordenador regional dos presídios do Vale do Paraíba e Litoral, responsável por dezessete presídios com população total de cerca de 15 mil presos.

Apesar da complexidade envolvida em processos de mudança de qualquer magnitude, os resultados já começam a aparecer: a Secretaria de Administração Penitenciária, que antes demorava até 30 dias para entregar à Justiça o prontuário prisional de um detento, hoje encerra a questão em menos de um dia. As multas dos veículos autuados nas Regiões Metropolitanas de São Paulo, Campinas e Baixada Santista, que circulavam por vários órgãos antes de chegar à sede da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos, passaram a ser processadas nos órgãos locais da região onde foram cometidas, acelerando todo o processo. Os 645 municípios paulistas, que antes se limitavam a executar programas sociais centralizados, hoje têm autonomia para coordenar seus próprios programas focados na realidade municipal.

A sp.gov selecionou três secretarias que optaram pela reestruturação, a fim de conhecer as mudanças resultantes do processo. As secretarias selecionadas – da Administração Penitenciária, de Assistência e Desenvolvimento Social e dos Transportes Metropolitanos – foram escolhidas em razão de terem atribuições distintas, que refletem o panorama dos serviços prestados pela maioria das pastas.

A Secretaria de Administração Penitenciária responde diretamente pelo gerenciamento e operação de 53 penitenciárias e 27 Centros de Detenção Provisória – com uma população carcerária estimada em 117 mil pessoas. A Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social exerce um papel prioritariamente de coordenação e avaliação, uma vez que os programas sociais são executados pelos municípios. A Secretaria dos Transportes Metropolitanos executa a política estadual de transportes urbanos de passageiros por meio da coordenação do trabalho de empresas públicas, como a Companhia do Metropolitano de São Paulo (Metrô), a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU) e a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM).

Penitenciárias têm menos chefes e mais rapidez

Há até bem pouco tempo, as Penitenciárias do Estado contavam com um diretor e oito chefes, demoravam em média um mês para expedir o chamado prontuário penitenciário, o histórico carcerário dos presos, e sofriam com a lentidão do fluxo de informações.

Depois da reestruturação – feita em 27 de um total de 53 penitenciárias –, a hierarquia entre as equipes foi reduzida, e um diretor-geral (que pela primeira vez dispõe de assessoria técnica) e quatro diretores de núcleo compartilham as novas responsabilidades. “Passamos a fazer gestão compartilhada entre diretores e funcionários”, afirma Luiz Carlos Catirse, que atualmente coordena os dezessete presídios do Vale do Paraíba e Litoral, mas que foi durante anos diretor-geral da Penitenciária de Casa Branca, na Região Metropolitana de Campinas. O prontuário penitenciário foi informatizado, e documentos passaram a ser expedidos em tempo real para atender a demandas da Justiça, do Ministério Público e dos defensores dos presos; o Centro Administrativo passou a controlar reformas, consertos e compras, antes espalhadas por outros departamentos.

O prontuário é um exemplo típico da otimização conseguida após a reestruturação. Antes, os documentos eram produzidos por funcionários de cinco departamentos diferentes, que entrevistavam, cada um separadamente, um mesmo preso para obter informações que não eram compartilhadas entre as equipes. Hoje, os funcionários encarregados da coleta de dados e alimentação do sistema de informação on-line foram agrupados nos Centros Integrados de Movimentações e Informações Carcerárias.

Para Fabiane Furukawa, da assessoria técnica da Secretaria da Administração Penitenciária, a solução encontrada pela reorganização agilizou o fluxo de informações. “Um memorando contendo informações sobre mudança de normas, por exemplo, chegava a demorar até um mês para circular por todos os departamentos de um presídio... e a informação ainda chegava distorcida”, afirma a assessora.

Municípios ganham autonomia

Até 2003, a formulação dos programas sociais do Estado de São Paulo era centralizada pela Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social. Cabia aos municípios executar as ações; para isso, a secretaria destinava recursos específicos para cada programa, com prestação de contas distintas ao Tribunal de Contas do Estado.

Os 81 escritórios regionais da secretaria – que, em uma década, nunca haviam feito sequer uma reunião conjunta – foram extintos para dar lugar a 26 divisões regionais, cujos dirigentes passaram a ter encontros mensais. Coordenadorias foram rearranjadas para reforçar o atendimento aos municípios e incentivar as parcerias com a sociedade civil. Também foi criado um Grupo de Avaliação e Monitoramento para medir o impacto dos programas sociais.

A secretaria criou, também, o Convênio Único de Proteção Social para todas as prefeituras. Os repasses, antes fragmentados, foram unificados e passaram a ser liberados com base no plano municipal de assistência social elaborado pelos municípios. Pela primeira vez, as cidades tiveram autonomia para criar programas adaptados à realidade local, de acordo com indicadores sociais fornecidos pela Fundação Seade. Por exemplo, se a cidade conta com população numerosa de idosos, tem a possibilidade de criar programas específicos para essa faixa etária; o mesmo vale se a ênfase tiver de ser dada a jovens (na foto da página 14, meninas têm aula de dança em Centro da Juventude, no município de Santos ). Os planos municipais estão disponíveis em uma base de dados informatizada, que pode ser acessada em tempo real. A prestação de contas – que antes “viajava” dos municípios até a sede da secretaria – agora fica permanentemente on-line.

Segundo Marilena Malvesi, responsável pelo assessoramento aos municípios, a partir da aprovação dos planos municipais de assistência social, a secretaria passou a ter mais condições de gerenciar a política de assistência do Estado. “É possível verificar, por exemplo, se o plano de ação é coerente com os indicadores sociais da cidade”, diz ela.

Um dos resultados significativos das mudanças é que, pela primeira vez, a secretaria conseguiu financiamento externo para o setor: para dar suporte ao novo modelo de gestão, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) vai investir U$ 5 milhões em programas que envolvam o apoio aos municípios e avaliação dos programas sociais implantados nesses locais.

Transporte metropolitano ganha fôlego para planejar

Quando a Secretaria dos Transportes Metropolitanos foi criada, em 1991, havia uma única Região Metropolitana no Estado, a de São Paulo , e duas companhias públicas de transporte – o Metrô e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU).

Nesses catorze anos, o órgão não passou por mudanças organizacionais, mas ganhou a incumbência de administrar o transporte urbano de passageiros em outras duas Regiões Metropolitanas, a da Baixada Santista (criada em 1996) e a de Campinas (criada em 2000). A população atendida aumentou em 7,1 milhões (5,6 milhões da RM de Campinas e 1,5 milhão da RM da Baixada Santista), e foi criada uma nova empresa pública de transporte, a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), também coordenada pela pasta. “A secretaria precisava dar respostas mais rápidas e eficientes à sociedade, mas não tínhamos estrutura para isso”, diz Wilson Carmignani, assessor do órgão. A solução foi adequar a antiga estrutura, redistribuindo funções. Algumas mudanças, embora simples, ajudaram a dar agilidade ao órgão. Por exemplo: a secretaria tinha cinco portas de entrada para receber documentos; controlar a trajetória desses papéis não era tarefa fácil. Foi instituído um único protocolo e o monitoramento dos documentos foi informatizado.

Mas o objetivo principal da mudança, diz Rita Maria de Almeida Muzetti, da assessoria do órgão, foi liberar as equipes técnicas do controle da operação do setor, para que pudessem dedicar-se ao planejamento do transporte metropolitano. A locomoção é uma das principais questões enfrentadas diariamente por boa parte dos 25,1 milhões de moradores das três regiões metropolitanas, dos quais 18 milhões concentram-se na RM de São Paulo. “Ganhamos mais espaço para planejar a coordenar a gestão dos transportes”, atesta ela.

As mudanças na secretaria levaram à extinção de 63 cargos e de sete funções. Uma das primeiras medidas foi dar maior autonomia às três empresas públicas de transporte para que a secretaria pudesse incumbir-se mais da coordenação e menos da operação. A Coordenadoria de Planejamento e Gestão, antes ocupada com a administração cotidiana da secretaria, ficou livre para pensar o setor no médio e no longo prazo – e o Programa Integrado de Transportes Urbanos para 2020 voltou a ser trabalhado. Já a Coordenadoria de Transportes Coletivos teve condições, pela primeira vez desde a criação da secretaria, de iniciar os estudos visando à troca das atuais permissões de linhas de ônibus intermunicipais por concessões, contratos de mais longo prazo que exigem contrapartidas maiores da empresa e garantem aos usuários melhor qualidade no transporte.

As mudanças trazem efeitos positivos imediatos. A consultora Cecília de Almeida Gomes enfatiza, no entanto, que as estruturas devem ser consideradas dinâmicas: “convém avaliá-las periodicamente, para checar sua adequação às estratégias organizacionais”.
< Gabriela Athias